为什么在PPP大背景下还要讨论与考虑特许经营?

作者:admin发布时间: 2019-09-06浏览次数:

  这两天关于PPP条例征求意见稿的讨论已经达到鼎沸的地步了。各路专家纷纷亮相,展示各自的观点和建议。其中,讨论层面最高,影响最大的议题是,同样是社会资本参与公共服务的一种模式,为什么PPP条例征求意见稿中没有特许经营,特许经营又和PPP是什么关系?这个问题实际上已经在我国PPP界游荡了很久。远的不说,从2014年开始由国家发改委牵头制订特许经营管理办法,到2015年六部委共同签署的25号令出台,期间对特许经营问题,特别是特许经营的合同性质有过几次热烈的讨论,最后高法裁定为行政协议之后,关于特许经营的讨论暂时平息。随着2015年,PPP受到大规模推行,特许经营的身影已经有些模糊了。但是,这个问题可以随着PPP条例的出台而淡出吗?

  如果往深里探究下去,这个问题非常重大。如果PPP条例定位为顶层制度安排,特许经营与PPP的关系已经到了不得不弄清楚的地步了。否则,不仅是思想层面混乱,在操作层面还会出问题。

  毋庸置疑,特许经营的历史要比PPP的历史至少长一、二百年。再远一点,在特许经营出现之前,还有一种比较原始的模式,就是“专营”(Franchise)。专营的模式持续的时间比特许经营长的多,它的出现主要是因为欧洲的封建君主或领主为了打仗或其管辖的领地之其他目的,或者他个人的目的筹集金钱,将原其管理和经营的一些公共设施或产业(酒业等)转让和转授给其他贵族所有和经营,类似于我们现在的TOT。这样的所有权和经营权往往持续一段时间,但也有无限期转移。所转移的对象往往是交通设施为多,如路、桥、港口等。虽然仍然处于封建社会,但是“专营”模式是在欧洲商业生活的一个比较典型的方式。

  人类的技术发展是改变生产经营方式的根本力量。到了十九世纪五十年代,欧洲工业革命引发了大规模的城市化运动。法国皇帝率先将巴黎的供水设施的设计、建造和经营通过“特许经营”方式由私人企业里昂通用水务来承担。特许经营的法文和英文均是Concession,这个词来自于其动词Concede,Concede可以被拆成两个部分,一是词根Con,在拉丁语系里经常与集体和政府有关,Cede本身就有转让、割让之意。所以,简言之,Concession 就是政府的某种权力的转让和转授,最直接的就是对某项事务的行政权。民间企业要获得这样的权力,必然受到政府的特许。因此,将Concession翻译成特许经营,字面含义是精准的。但是在当时的欧洲,随着一轮国有化(即重商主义)运动,民间力量承担基础设施的时间非常短。即使由民间力量承担,也需要政府有一个特许授权的过程。最典型的就是法国的水务领域,到了今天,法国的绝大多数的供排水基础设施都是政府投资的,然后通过竞争方式委托给市场企业运营管理,如威立雅、苏伊士等。这些企业向用户收费,收费水平既包括企业的运营成本和利润,也包括政府先期投资的成本,并且价格最终是由政府核定,即使有一个调价公式,法国的地方政治家往往会为了选举考虑,可以暂时不调水价,只要企业能维持下去。这就是法国式的特许经营。在其他领域的基础设施,如公路等,如果由私人企业承担,特别是向用户收费的,均被俗称为Concession,即特许经营。从中可以看出,特许经营最核心的就是首先需要政府行政授权,而后政府也需要通过行政的方式对项目进行管理。请注意,这里讲的行政不是乱政,而是合理、合法、合规。如果法国私人水务企业觉得自身利益受损,影响水厂的持续稳定运营,他可以一纸诉状告到行政法院,行政法院为了维护公共服务安全供给,可以判定政府违约。

  时间到了1986年,土耳其总理厄扎尔为了解决本国电厂设施的融资提出了BOT模式,这对全球都有广泛的影响。特别是公路等交通设施采用BOT模式的项目较多,但是在欧洲,其合同往往还是称之为Concession Agreement,很少如同中国的BOT协议。例如,当年上海的大场水厂,虽然也是个BOT项目,也不是通过向用户收取水费获得回报,但是引进了英国泰晤士公司,所以合同正页赫然写着“Concession Agreement”。同理上海老港四期垃圾填埋场项目,也是个BOT,也是政府付费,但合同上也是注明“特许经营协议”。

  历史还在向前走着,社会力量承担基础设施好像成了近百年来永恒的主题。到了1992年,英国提出了PFI模式,即利用市场企业的专业能力和整合资源的能力为了改善公共设施的建设运营效率和质量。开奖记录虽然PFI中有个F(Finance,融资),但是融资只是其中的一个方面。1997年,布莱尔调整了PFI模式,最核心的思想就是政府提要求,企业想方案、想办法解决问题,政府借力。既然是借,那么更加强调政府和企业之间的平等合作,这也是PFI/PPP的本意。但是由于已经长期约定俗成,在PPP项目中的合同居然也被称之为“特许经营协议”,尽管这些项目大多是政府付费,政府也是主要依靠合同对项目进行管理。

  所以,如果与欧洲同行们交流,你会发现,dnf多玩盒子模型怎么只改武器!他们是把PPP和特许经营是作出区分的,即用户付费的归于特许经营 ,政府付费的归于PPP。但是也有部门,如世界银行把PPP范围扩大,同时包括政府付费的类型和用户付费的特许经营,这些特许经营项目,也往往有用户付费的成分。无论翻开文献还是词典解释,特许经营都包含政府对权力的“授予(grant)”。授予什么权力?授予的是独家垄断经营权和向公众用户的收费权。这个权力之前也是政府独享的。这就是为什么特许经营有行政的成分。所以,中国高法将特许经营协议归于行政合同也是无可厚非的。另外,特别需要指出的是,在政府授予特许经营权力之前,政府承担了项目的所有风险,尤其是是需要风险。政府本身的职责就是提供普遍的无差别的公共服务,无论盈亏。权力转授之后,这个权力就交给企业了,同时责任与风险也一并转给企业了。企业成了责任主体。因为特许经营者可以向服务用户普遍收费,服务标准是统一的,所以,只有特许经营才能提供所谓的普遍的,无差别的服务。而PPP项目由于是政府付费,政府付多少钱,企业干多少事,所以,没有普遍的服务。

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